1月4日，《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案）在中國人大網(wǎng)上全文公布，面向公眾征求意見，截止日期為2月3日。此前的2018年12月25日，十三屆全國人大常委會第七次會議剛就土地管理法修正案草案展開*分組審議。農(nóng)村土地制度法律調(diào)整問題成為本次常委會熱議的焦點(diǎn)。

　　我國現(xiàn)行土地管理法自1986年頒布以來，歷經(jīng)1988年*次修正、1998年全面修正、2004年第三次修正。2018年12月23日，土地管理法修正案（草案）提交十三屆全國人大常委會第七次會議審議時(shí)，距離上次修正時(shí)隔14個(gè)年頭，正是我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時(shí)期。這次提請審議的土地管理法修正案草案共二十九條，主要修改完善土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度，并將土地管理改革實(shí)踐成熟做法吸收上升為法律，增加強(qiáng)化耕地尤其是*基本農(nóng)田保護(hù)等內(nèi)容。

　　修正草案看點(diǎn)何在

　　農(nóng)村土地制度法律調(diào)整，事關(guān)億萬農(nóng)民切身利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與國家長治久安。本次修正，強(qiáng)化權(quán)益保護(hù)，重在農(nóng)民受惠、農(nóng)村受益、農(nóng)業(yè)得利。

　　縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。值得關(guān)注的是，修正案草案刪去現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定。同時(shí)，農(nóng)民住房不再作為地上附著物補(bǔ)償，而是作為專門的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)給予公平合理補(bǔ)償。

　　明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件及管理措施。對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用；集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的*年限、登記等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。

　　健全宅基地權(quán)益保障方式，完善宅基地管理制度，探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。同時(shí)，強(qiáng)化耕地尤其是*基本農(nóng)田保護(hù)；將落實(shí)國土空間開發(fā)保護(hù)要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則，為“多規(guī)合一”預(yù)留空間；刪去省級人民政府批準(zhǔn)征地報(bào)國務(wù)院備案的規(guī)定。

　　對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障村民實(shí)現(xiàn)戶有所居的權(quán)利；適當(dāng)下放宅基地審批權(quán)，明確村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

　　此外，為與土地管理法修改做好銜接，掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，城市房地產(chǎn)管理法修正案草案規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外。

　　委員熱議公共利益

　　縮小土地征收范圍，是本次修正案草案的主要內(nèi)容，明確因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。分組審議中，與會人員各抒己見，建言農(nóng)村土地征收要以公共利益為基礎(chǔ)。

　　我國憲法第10條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。而本次修正案草案規(guī)定的征收農(nóng)民集體所有土地的幾種情形并未強(qiáng)調(diào)公共利益。審議中，多名委員建議與憲法相關(guān)規(guī)定銜接，增加為了公共利益的相關(guān)表述。

　　信春鷹委員認(rèn)為，以國家的名義征收的前提是為了公共利益，而公共利益的概念是清楚的，不可以開大口子，不能什么情況都往公共利益這個(gè)筐里裝。除具體規(guī)定可以征收土地的幾種情形外，草案還明確“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”。信春鷹委員對此表示擔(dān)心：如果主體資格太泛化，集體土地就可能成為各級政府及其部門以征收名義取得的“唐僧肉”。李銳委員同樣認(rèn)為在各級政府享有土地利用總體規(guī)劃編制權(quán)的背景下，規(guī)定這一情形，可能會提高地方政府?dāng)U大土地征收范圍的風(fēng)險(xiǎn)，與中央“縮小土地征收范圍”的改革要求不相符合。

　　鄭淑娜委員也注意到草案沒有具體界定為了公共利益進(jìn)行成片開發(fā)建設(shè)，很可能會引發(fā)合憲性質(zhì)疑，建議再做研究。王超英委員認(rèn)為“為公共利益需要”應(yīng)有嚴(yán)格限制，即法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有土地的其他情形。

　　羅保銘委員發(fā)言極具建設(shè)性：“被征收者由于信息不對稱、專業(yè)知識不對等很難充分保障自身權(quán)利，而政府因?yàn)槊鞔_享有土地利用總體規(guī)劃的編制權(quán)，也有可能根據(jù)自己的需要去定義‘成片開發(fā)中的公共利益’。”為防止政府行使土地使用征收權(quán)出現(xiàn)偏差，他建議在征地程序上應(yīng)該明確設(shè)置公共利益審查、聽證等機(jī)制來約束政府征地行為，充分保障被征收人在內(nèi)的廣大公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證征用土地合法合規(guī)。無獨(dú)有偶，董中原委員也建議明確規(guī)定征收土地以公共利益需要為基礎(chǔ)，輔之以必要論證和社會聽證等環(huán)節(jié)，更好地規(guī)范和約束地方政府行為。

　　高友東委員建議對“成片開發(fā)征收權(quán)”進(jìn)行適當(dāng)限制。“草案本質(zhì)是建立兩種征收制度，一種是基于具體的公益建設(shè)項(xiàng)目的征收，另外一種是基于成片開發(fā)建設(shè)的征收。”他建議將第5項(xiàng)“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”修改為“為實(shí)施由國務(wù)院或省級人大批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)建設(shè)需要的”。高友東委員進(jìn)一步建言，在制度設(shè)計(jì)方面可以借鑒“一般征收”與“區(qū)段征收”分類，將我國的集體土地征收制度細(xì)化為“基于具體建設(shè)項(xiàng)目的征收”和“基于土地成片開發(fā)的征收”兩種不同制度，并在兩種不同制度中為公共利益設(shè)定不同標(biāo)準(zhǔn)。

　　耕地保護(hù)責(zé)任壓實(shí)

　　吉炳軒副委員長就土地管理法修正案草案建議，“要充分體現(xiàn)*嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；要充分體現(xiàn)對*基本農(nóng)田的保護(hù)；要充分體現(xiàn)耕地占補(bǔ)必須平衡的原則。”

　　具體說來，中央明確提出，要堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不能變，耕地紅線不能突破，農(nóng)民利益不能受損，這是三條底線，為確保谷物基本自給、口糧*安全提供土地資源保證，在這部法律中要充分體現(xiàn)，通過法律來保證。要將*基本農(nóng)田劃定作為土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定內(nèi)容，并與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記相結(jié)合。*基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人都不得占用或改變用途。這些硬性的規(guī)定，都需要在法律上明確，依法得到落實(shí)。法律要確保耕地占補(bǔ)平衡的政策措施能夠落實(shí)到位。凡是非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，建設(shè)單位必須依法履行補(bǔ)充耕地的義務(wù)，無法自行補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)耕地的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定足額或加倍繳納耕地開墾費(fèi)。地方各級政府要負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地整治，這個(gè)責(zé)任一定要壓到各級政府的頭上去，省一級政府要負(fù)責(zé)落實(shí)本地區(qū)年度補(bǔ)充耕地的任務(wù)，對于保護(hù)耕地不力、占補(bǔ)平衡不到位的行為，要追究法律責(zé)任。

　　陳錫文委員表示，這次土地管理法的修改要強(qiáng)調(diào)三個(gè)問題：一是考慮未來城市建設(shè)到底還需要多少地，開多大口子；二是加大力度對城市低效和閑置土地二次開發(fā)；三是要認(rèn)真研究鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)用地問題。土地管理法修正案草案總的感覺是對非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的口子開得比以前大了。如果在用地制度上松一下，就很容易出大問題?，F(xiàn)有修正案草案對城市閑置和低效利用的土地的二次開發(fā)，基本沒涉及，這一塊應(yīng)該加強(qiáng)。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興強(qiáng)調(diào)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，要發(fā)展農(nóng)村適合的產(chǎn)業(yè)，但修正案草案中對農(nóng)村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地關(guān)注不夠。

　　徐紹史委員說，規(guī)劃對耕地的保護(hù)，特別是*基本農(nóng)田的保護(hù)非常關(guān)鍵，修正案草案里還可以再強(qiáng)化一下?，F(xiàn)在做規(guī)劃，應(yīng)該用反規(guī)劃的思想來做。反規(guī)劃就是把必須保護(hù)的耕地、生態(tài)用地、環(huán)境用地先圈出來，剩下的部分再考慮建設(shè)到底怎么分配怎么用。另外就是草案下放審批權(quán)到省里，但下放審批權(quán)不能削弱監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)在把國務(wù)院備案都刪掉了，備案不是審批，備案是上級機(jī)關(guān)保留的監(jiān)督權(quán)。如果不報(bào)國務(wù)院備案的話，可以考慮國務(wù)院授權(quán)的督察部門繼續(xù)接收審批備案。

　　陳福利委員關(guān)注修正案草案第38條，這是一個(gè)沒有改動的條款，明確禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地，但其中涉及到與休耕試點(diǎn)政策的銜接問題需要考慮。

　　保障權(quán)益立法為民

　　讓農(nóng)民受益，促進(jìn)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是農(nóng)村土地改革的初心。為農(nóng)民賦權(quán)讓利，推動資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金，保障農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是衡量制度設(shè)計(jì)、法律調(diào)整得失成敗的標(biāo)尺。涉土地立法的權(quán)益保護(hù)問題，得到常委會組成人員密切關(guān)注。

　　張伯軍委員認(rèn)為土地管理法第1條規(guī)定，“為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”立法目的表述忽略了土地權(quán)利人合法權(quán)益的法律保障，建議在第1條“促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”之后，加上“保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益”。

　　對土地管理法修正案草案，劉振偉委員認(rèn)為還有兩個(gè)問題需要繼續(xù)完善，一是關(guān)于完善宅基地管理使用制度問題，建議堅(jiān)持“一戶一宅”；建議完善宅基地的用益物權(quán)權(quán)能，賦予宅基地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)、有償退出、繼承及抵押權(quán)能。二是關(guān)于完善農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地管理制度問題。建議保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園各類生產(chǎn)設(shè)施和服務(wù)配套設(shè)施用地；建議在年度土地利用規(guī)劃中安排一定比例，專項(xiàng)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，優(yōu)先滿足新型經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營和融合發(fā)展所需的配套設(shè)施用地需求；要建立增減掛鉤節(jié)余用地指標(biāo)協(xié)調(diào)使用機(jī)制。

　　陳鳳翔委員認(rèn)為修改征地補(bǔ)償條款是這次土地管理法修改的重頭戲。修正案草案第48條有關(guān)設(shè)定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)、足額、到位支付征地補(bǔ)償款、健全失地農(nóng)民的社會保障體系的內(nèi)容非常有針對性。他同時(shí)建議增加對違反征地補(bǔ)償規(guī)定和違規(guī)分配、挪用補(bǔ)償費(fèi)等行為追究法律責(zé)任的條款。

　　杜德印委員關(guān)注如何從推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、貫徹實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度修改好土地管理法。他建議從這個(gè)角度研究好土地要素配置的法律制度設(shè)計(jì)問題。對*基本農(nóng)田保護(hù)，杜德印委員也提出一個(gè)觀點(diǎn)：因?yàn)榉N糧的收益是比較低的。不能主要讓有耕田的農(nóng)民、種糧的農(nóng)民來保障糧食安全，需要吃糧的、種糧的共同保障糧食安全，所以要健全*基本農(nóng)田的補(bǔ)償制度和支持政策。

　　譚耀宗委員特別留意到宅基地流轉(zhuǎn)問題，即現(xiàn)在草案稱為“探索宅基地自愿有償退出機(jī)制”的問題，始終是一個(gè)重大問題，需要更多立法智慧穩(wěn)妥處理。沈春耀委員也有自己重點(diǎn)關(guān)注的問題：“大棚房”問題，他認(rèn)為土地管理法應(yīng)該有所規(guī)定或作出回應(yīng)，在法律上對此給予明確界定和相應(yīng)監(jiān)管。

　　全國人大代表尚倫生建議在修正案草案第47條增加一個(gè)征收條款當(dāng)中事先的合法性審查的程序要求。同時(shí)第二款中的“所有權(quán)人、使用權(quán)人”沒有涵蓋修改后的農(nóng)村土地承包法土地承包人和土地經(jīng)營權(quán)人，特別是土地經(jīng)營權(quán)人，也屬于土地被征用以后接受補(bǔ)償?shù)膶ο?，建議擴(kuò)大這個(gè)受償主體。

　　常委會上的分組審議集思廣益，見仁見智，但其實(shí)土地管理法修正案草案面向社會征求意見期間，各界公眾均可直接登錄中國人大網(wǎng)提出意見，也可將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會，并在信封上注明“土地管理法修正案草案征求意見”。

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