近日，國務院扶貧辦官方宣布，經縣級提出、市級初審、省級核查和公示等程序，再通過第三方評估機構專項評估檢查，2017年全國有20個省區(qū)市125個貧困縣“脫貧摘帽”。

　　加上2016年共有28個貧困縣“脫貧摘帽”，至此，全國832個貧困縣中已有153個縣脫貧摘帽，完成率為18.4%。

　　中國政府提出，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

　　這意味著剩下的679個貧困縣，將在今后三年全部摘帽。這個目標能實現(xiàn)嗎？　　“摘帽”方式的新變化

　　對于江西省瑞金市市長賴聯(lián)春來說，7月29日是個值得慶祝的日子。

　　這*，經過國務院扶貧開發(fā)領導小組組織的第三方嚴格評估，江西省瑞金市、萬安縣、永新縣、廣昌縣、上饒縣、橫峰縣等6個縣（市）綜合貧困發(fā)生率均低于2%，群眾滿意度均高于90%，符合貧困縣退出的要求，正式脫貧摘帽。

　　“我們瑞金市以群眾滿意度99.38%、綜合貧困發(fā)生率0.91%，未發(fā)現(xiàn)錯退、漏評的優(yōu)異成績，經過江西省批準，率先在贛南脫貧摘帽，退出貧困縣序列。”瑞金市市長賴聯(lián)春說。

　　瑞金市脫貧摘帽的數(shù)據(jù)頗具說服力。2017年，瑞金市完成減貧8426戶30746人（剩余貧困戶1540戶5159人）；農村居民人均可支配收入由2015年的8251元增至2017年的10301元，三年年均增速達12.9%，遠高于全國8.1%、全省9.4%的平均水平，超過國家現(xiàn)行3335元的扶貧標準6966元。

　　賴聯(lián)春的興奮可以想象。貧困縣要“脫貧摘帽”并非易事，要經過縣級提出、市級初審、省級核查和公示等程序，再通過國務院扶貧開發(fā)領導小組組織的第三方評估機構專項評估檢查產生。

　　但是，這樣的評估方式從2018年起將發(fā)生改變。

　　根據(jù)黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見，從2018年起，貧困縣退出專項評估檢查由各省統(tǒng)一組織，并對退出貧困縣的質量負責。

　　中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴說，“評估方案都是國家統(tǒng)一制定，但是依然需要通過第三方評估機構進行。”

　　貧困縣“脫貧摘帽”的評估工作之所以從中央轉移到省一級政府，汪三貴說， “主要原因是中央再具體組織實施，工作量太大。從2018年開始摘帽退出的200多個貧困縣，將由省政府組織評估，有些工作很快就啟動了。估計會在2019年1月、2月份啟動， 2019年4月以前省里要完成全部評估工作。接下來中央只抽查20%，抽查一般在5、6月份完成。”

　　深度貧困地區(qū)脫貧難度大

　　中國啟動以縣為單位的扶貧始于上世紀80年代中期。

　　1986年至1989年間，中央政府確認了331個國定貧困縣；1994年貧困縣*調整，國定貧困縣的數(shù)量增至592個；2001年，國定貧困縣改為國家扶貧開發(fā)重點縣，數(shù)量仍為592個；2011年，國家鼓勵扶貧開發(fā)重點縣減少，但實際上，各省份堅持“退一補一”，重點縣總數(shù)仍為592個。與此同時，連片特困地區(qū)成為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場，全國確定了680個片區(qū)縣，其中包括440個重點縣。2015年，*貧困縣的數(shù)量達到了832個，差不多每三個縣中就有一個貧困縣。

　　2015年10月，十八屆五中全會提出了全面建成小康社會的目標要求：確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

　　全面建成小康社會，就意味著不能再存在區(qū)域性、整體性貧困。國務院扶貧開發(fā)領導小組專家咨詢委員會委員、中國人民大學經濟學院區(qū)域與城市經濟研究所所長孫久文說，“一方面因為到2020年全國要實現(xiàn)小康；另一方面，現(xiàn)在整個國家經濟已經進入到了中等發(fā)達國家的水平，但我們仍然還有幾千萬人口生活在貧困線以下，無論從哪一方面看，現(xiàn)在都到了必須解決區(qū)域性整體貧困問題的時候。”

　　貧困縣“脫貧摘帽”就此啟動。國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室副主任歐青平今年8月，在國新辦新聞發(fā)布會上介紹，黨的十八大以來，我們累計減少貧困人口6853萬，年均減貧人口達到1370萬，創(chuàng)造了我國減貧歷史上的*成績。截至2017年底，現(xiàn)行標準下還剩下約3046萬貧困人口。

　　貧困縣退出有衡量標準：中部地區(qū)貧困發(fā)生率降至2%以下，西部地區(qū)降至3%以下，脫貧人口穩(wěn)定實現(xiàn)“兩不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，貧困地區(qū)基本公共服務主要領域的指標接近全國平均水平。

　　不愁吃、不愁穿落實到人均收入上就是：2017年農村居民人均可支配收入達到3335元。也就是說，2017年人均純收入3335元算脫貧。

　　在此之前，2011年確定的貧困線標準，農村每年人均純收入為2300元。此后，中國貧困線以2011年2300元不變價為基準，不定期調整。2015年為2800元，2016年貧困線標準為2952元。

　　據(jù)汪三貴介紹， “接下來，2018年計劃摘帽的貧困縣有270多個，大部分貧困縣將在2019年摘帽，剩下小部分深度貧困地區(qū)在2020年摘帽。”

　　那么，2020年貧困縣能否全部摘帽?國務院扶貧開發(fā)領導小組專家咨詢委員會委員、中國農業(yè)大學教授李小云說，“農村貧困人口從2012年底的9899萬人減少到2017年底的3046萬人，年均減少1370萬人。按照這樣的減貧效率，到2020年我國將告別農村*貧困，貧困縣全部摘帽的目標也將實現(xiàn)。”

　　目前，還有3000多萬貧困人口要脫貧，約有8萬個貧困村要出列，有600多個貧困縣要摘帽。但是，越往后，脫貧難度越大。

　　“當前脫貧攻堅的重點和難點在于深度貧困地區(qū)，特別是‘三區(qū)三州’(指西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州)等深度貧困地區(qū)，基礎條件薄弱，致貧原因復雜，貧困程度深，再加上公共服務不足，這些地區(qū)脫貧難度更大。”汪三貴說。

　　抑制返貧需要制度兜底

　　在貧困縣不斷摘帽的過程中，如何防止返貧也成為一個重要課題。

　　歐青平在國新辦新聞發(fā)布會上公布了兩個數(shù)據(jù)：在2016年返貧的人口是60多萬，2017年返貧的人口是20萬。

　　在李小云看來，*扶貧*脫貧的難點就在于如何做到穩(wěn)定脫貧不返貧。“貧困是一個相對概念。農村貧困在2020年后仍將以相對貧困和多維度貧困的形式存在，未來的扶貧工作還會繼續(xù)進行下去。”

　　如何防止脫貧人口返貧，李小云認為，“一個地區(qū)脫貧不返貧，需要建立起可持續(xù)的脫貧機制。可持續(xù)的脫貧機制，主要是指在制度上形成保障貧困戶脫貧后不會返貧的機制，在新的貧困出現(xiàn)或出現(xiàn)返貧現(xiàn)象時具有能夠有效兜底的制度保障。”

　　今年8月發(fā)布的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》（下稱“《指導意見》”）提出了一系列的明確要求。一是要嚴把退出關；二是要建立防止因病致貧返貧的長效保障的機制；三是要堅持脫貧不脫政策，明確要求貧困人口退出后一段時間內幫扶政策不變、力度不減，鞏固脫貧效果，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧防止返貧。

　　為防止返貧，安徽省在制度層面進行了創(chuàng)新。

　　8月8日，安徽省政府正式批準岳西縣、譙城區(qū)、懷遠縣、蒙城縣退出貧困縣。這4個縣（區(qū)）退出后，將堅持“摘帽不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管”，確保“脫貧不返貧”。

　　穩(wěn)定脫貧要靠產業(yè)和就業(yè)

　　“經過我們自己測算，江西省贛州市2018年應有上猶、安遠、南康、尋烏、會昌、石城6個縣脫貧摘帽。這6個縣之所以能夠脫貧摘帽，著重是發(fā)展產業(yè)，可以說發(fā)展產業(yè)是脫貧摘帽的根本之策。”贛州市政府副市長張逸說。

　　以安遠縣為例，據(jù)張逸介紹，安遠此次“脫貧摘帽”，是因為積極探索產業(yè)發(fā)展模式，切實讓產業(yè)發(fā)展成為貧困戶脫貧致富的依托。他說，安遠縣車頭鎮(zhèn)龍竹村林波農業(yè)合作社內共種有紅薯和紫山藥70余畝，在“合作社+基地+農戶”的發(fā)展模式下，該合作社共帶動了10余戶貧困戶脫貧致富。

　　林波農業(yè)合作社只是車頭鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的一個縮影。目前，該鎮(zhèn)通過合作聯(lián)營、能人帶動及自主經營等模式，大力發(fā)展特色種養(yǎng)，成立了一批產業(yè)扶貧基地與農業(yè)合作社，真正從“輸血”向“造血”轉變，為貧困群眾脫貧提供了強有力的支撐。

　　“產業(yè)和就業(yè)，直接和老百姓利益相連。有了產業(yè)，就有了就業(yè)，有了就業(yè)，老百姓就有了收入。”張逸說。

　　要穩(wěn)定脫貧，實施就業(yè)扶貧已經寫入文件?！吨笇б庖姟吩?ldquo;全力推進就業(yè)扶貧”章節(jié)中提出：推進貧困縣農民工創(chuàng)業(yè)園建設，加大創(chuàng)業(yè)擔保貸款、創(chuàng)業(yè)服務力度，推動創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

　　李小云表示，“要因地制宜加快發(fā)展對貧困戶增收帶動作用明顯的種植養(yǎng)殖業(yè)、林草業(yè)、農產品加工業(yè)、特色手工業(yè)、休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，積極培育和推廣有市場、有品牌、有效益的特色產品。”

　　汪三貴認為，脫貧的內生動力一定要足，否則躺在那兒等著別人扶，永遠脫不了貧。“扶的方式很重要，不能只是發(fā)錢，否則越發(fā)錢人越懶。關鍵的問題是讓貧困戶通過自己的努力去解決貧困問題。”

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