自古以來(lái)，土地是鄉(xiāng)村的根基。地不穩(wěn)則鄉(xiāng)村亂，地不活則鄉(xiāng)村衰。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。而鄉(xiāng)村振興的突破口與動(dòng)力源在于農(nóng)村土地制度改革。

　　明晰界定、平等保護(hù)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三項(xiàng)權(quán)利，為鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。“三權(quán)分置”是今后農(nóng)用地制度改革的一條主線。經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)是亮點(diǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在流轉(zhuǎn)情況下才獨(dú)立于土地承包權(quán)的屬于第三方經(jīng)營(yíng)者的一種債權(quán)，但有必要進(jìn)行物權(quán)化。第三方經(jīng)營(yíng)者的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能主要包括繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)產(chǎn)品處置收益及相關(guān)補(bǔ)貼收益、發(fā)包方和承包方同意下的再流轉(zhuǎn)與抵押、土地妨害排除與防止、土地征收地上附著物補(bǔ)償，同時(shí)，還需承擔(dān)足額支付租金、不得改變農(nóng)地用途、不得損害農(nóng)地等義務(wù)。今后，要合理平衡并保護(hù)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與資本投入農(nóng)業(yè)創(chuàng)造有利條件。

　　探索承包地退出制度，為鄉(xiāng)村振興打開(kāi)城鄉(xiāng)通道。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，進(jìn)城落戶(hù)定居農(nóng)民與農(nóng)村承包地產(chǎn)生了“人地分離”。黨的十八屆五中全會(huì)立足于城鄉(xiāng)大變革的時(shí)代背景，提出進(jìn)城農(nóng)民承包權(quán)轉(zhuǎn)讓這一重大問(wèn)題。應(yīng)進(jìn)一步建立健全農(nóng)民承包地退出制度，堅(jiān)持依法自愿有償原則，賦予進(jìn)城農(nóng)民退出承包地的選擇權(quán)決定權(quán)。當(dāng)前對(duì)農(nóng)民退地要設(shè)置保障門(mén)檻，健全農(nóng)民社保體系。集體對(duì)農(nóng)民退出的承包地仍然擁有所有權(quán)，受讓主體獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非承包權(quán)。承包地的退出與轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，政府可在市場(chǎng)服務(wù)、補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金方面發(fā)揮作用。要統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民承包地、宅基地與集體收益分配權(quán)退出試點(diǎn)。未來(lái)，可探索農(nóng)村土地國(guó)家收儲(chǔ)政策。

　　深化宅基地制度改革，為鄉(xiāng)村振興擴(kuò)展更大空間。宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重、農(nóng)民的農(nóng)宅財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)、農(nóng)村公共建設(shè)資金缺乏而趨于凋敝等，均與城鄉(xiāng)割據(jù)的土地制度特別是宅基地制度有密切關(guān)系?，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)難以適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，需要加快改革步伐。改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是“堅(jiān)持集體所有，重點(diǎn)突破流轉(zhuǎn)，系統(tǒng)配套改革”，即在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有和充分保障農(nóng)民居住權(quán)利的前提下，以放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和建立農(nóng)宅交易市場(chǎng)為突破口，配套推進(jìn)相關(guān)改革和制度建設(shè)，包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及農(nóng)宅交易稅費(fèi)制度、自愿有償退出與統(tǒng)籌利用機(jī)制、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理制度、人口經(jīng)濟(jì)權(quán)與居住權(quán)分離制度等。

　　打破二元土地制度壁壘，打開(kāi)制度通道，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的制度框架，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造不竭動(dòng)力。構(gòu)建集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同平臺(tái)、同規(guī)則并軌運(yùn)行的市場(chǎng)交易體系。打開(kāi)集體土地入市與土地征收之間的制度通道，建立雙軌并行的建設(shè)使用土地來(lái)源渠道。打開(kāi)集體土地入市與國(guó)有土地入市之間的稅收和增值收益分享分配制度通道，制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市稅收政策。打開(kāi)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地之間的抵押融資制度通道，進(jìn)一步完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資辦法和配套體系。打開(kāi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與閑置公益性建設(shè)用地、宅基地的入市通道，拓寬農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的土地類(lèi)型。打開(kāi)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地之間的續(xù)期產(chǎn)權(quán)制度通道，制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)到期后的指導(dǎo)意見(jiàn)。打開(kāi)區(qū)域內(nèi)不同集體間因規(guī)劃等因素形成的制度性差異，因地制宜建立農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制。

　　鄉(xiāng)村振興，離不開(kāi)人才、土地、資金等要素的有效集聚。而在各種要素中，土地既是極其重要的資源，又是不可或缺的載體。土地不活，其他要素亦難活。找準(zhǔn)這一突破口，完善農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”制度，深化宅基地的“三權(quán)分置”改革，探索承包地和宅基地的退出機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的制度框架，真正盤(pán)活農(nóng)村土地資源，才能激發(fā)出鄉(xiāng)村振興的不竭動(dòng)力，為億萬(wàn)農(nóng)民增幸福。

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